Контроль за охраной и использованием земель в Беларуси

[Toto (Admin)]

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОХРАНОЙ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЕЛЬ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Исследовать правовой институт государственного контроля за охраной и использованием земель в Республике Беларусь невозможно без обращения к истории его становления и развития. Земельный вопрос на всех этапах исторического развития государства являлся одним из самых актуальных и всегда требовал повышенного внимания со стороны государственной власти.

На протяжении длительного времени основа для осуществления контроля за охраной и использованием земель формировалась посредством внедрения системы Генерального межевания, которое связано с закреплением земельной собственности методами землеустройства [1]. Функция контроля за охраной и использованием земель принадлежала самим землевладельцам, выработавшим комплекс природоохранительных мер, направленных на сохранение качества земельного фонда. Эти меры состояли в надлежащем применении системы земледелия, включавшей рациональное использование земли, определенную смену и чередование культур, пригодные приемы обработки почвы и ее удобрения [2].

В период проведения реформы 1861 года институт государственного земельного контроля получил законодательное закрепление. В ходе реформы с целью обеспечения фискального и казенного интереса в процессе использования земли была создана четкая система государственных органов управления земельным фондом, в полномочия которых входило осуществление земельного контроля. Деятельность этих органов регулировалась Положением о губернских по крестьянским делам учреждениях [3]. Основным звеном в этой системе были мировые посредники, которые осуществляли контроль за правильной обработкой земли, удобрением земельных участков, посевом и уборкой хлебов, конопли, льна, картофеля, свекловицы и прочим.

При обнаружении нарушений мировой посредник принимал меры к их устранению, возмещению причиненного ущерба и применению штрафных санкций к виновным. Кроме того, он контролировал правильность составления уставных грамот, соблюдение норм земельных наделов при их выделе и ряд иных полномочий.

При осуществлении деятельности по контролю за охраной и использованием земель мировые посредники тесно взаимодействовали с сельскими обществами, органы управления которых выступали в качестве органов местного самоуправления. Этим органам также были предоставлены некоторые полномочия в сфере земельного контроля.

Сельское общество имело право контролировать хозяйственную деятельность своих общинников в сфере использования земли. В черте своего земельного участка крестьянин мог возводить любые жилые, хозяйственные, промышленные постройки. За пределами участка, без согласия общества этого делать было нельзя. Но на практике контроль сельского общества за использованием земли общинниками был гораздо шире. Будучи заинтересованным в том, чтобы домохозяева не обесценивали землю хищнической эксплуатацией, сельское общество было вправе требовать, чтобы последние удобряли землю, не засевали ее растениями, истощающими почву, и так далее. При невыполнении отдельным крестьянином этих требований общество обращалось к мировому посреднику [4].

Вторым звеном в осуществлении земельного контроля являлся уездный съезд мировых посредников, который рассматривал жалобы на действия мировых посредников, волостных сходов и волостных должностных лиц, окончательно утверждал уставные грамоты (при отсутствии споров) и рассматривал дела о разверствовании угодий между крестьянами и помещиками при отводе наделов [3].

Третьим звеном, утверждавшим решения мировых съездов, рассматривавшим жалобы на действия первых двух звеньев, выступало губернское по крестьянским делам присутствие, возглавляемое губернатором. Контроль за деятельностью всех местных учреждений по крестьянским делам осуществлял Главный комитет об устройстве сельского состояния, который контролировал использование земли крестьянами и помещиками, утверждал порядок выполнения сельскохозяйственных работ. На Комитет была возложена функция контроля за деятельностью мировых посредников в области использования земельных угодий, а также судебные функции по земельным спорам. Данная система государственных органов не была затронута в ходе преобразований аграрной реформы 1906 года, а существовала вплоть до революции 1917 года.

После социалистической революции 1917 года началось формирование новой системы правового регулирования земельных отношений, органов управления земельным фондом и контроля за его использованием. 26 октября 1917 года Второй Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов принял Декрет «О земле», отменявший право частной собственности на землю. Положения, развивающие и конкретизирующие данный нормативный акт, были закреплены и в других документах, появившихся в первые годы советской власти. К их числу относятся Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли», Декрет от 27 мая 1918 года «О лесах» и другие [5].

В отличие от дореволюционного периода, где функцию контроля за охраной и использованием земель выполняли органы государственной власти и органы местного самоуправления, введение исключительной государственной собственности на землю предполагало осуществление полного контроля советского государства за ее использованием. Первоначально осуществление контроля было возложено на волостные и уездные земельные комитеты Советов Крестьянских Депутатов. Однако к 1922 году назрела необходимость обобщения земельно-правовых норм. Первой попыткой такого обобщения стало принятие четвертой сессией ВЦИК 30 октября 1922 года Земельного кодекса РСФСР. В соответствии со ст.ст. 3, 7 Земельного кодекса РСФСР 1922 года все землепользователи, ведущие сельское хозяйство на землях как находящихся в пользовании земельных обществ, так и предоставленных государством другим землепользователям, подчинялись общему контролю земельных органов (Народный Комиссариат земледелия и его органы на местах) и несли обязанности по правильному использованию предоставленных им земель. За ненадлежащее выполнение этих обязанностей пользователи земли несли ответственность перед государством, которая выражалась в изъятии земельного участка на срок до трех лет. Указанная мера применялась в случаях, когда землепользователь без уважительных причин не использовал землю, а сдавал ее в аренду с нарушением закона или вел истощающее землю хозяйство. В вопросах почвозащиты, мелиорации, очищения земельных угодий крестьяне пользовались сложившимися до революции 1917 года нормами обычного права [2].

15 декабря 1928 года ВЦИК принял «Общие начала землепользования и землеустройства», определившие право трудящихся на землю, принципы и организацию землеустройства, меры поощрения коллективных форм землепользования и регулировавшие земельные отношения в совхозах. Наиболее интересным в плане осуществления государственного земельного контроля представляется тот факт, что названным актом впервые законодательно была разграничена компетенция Союза ССР и союзных республик. Так, контроль за использованием земли по назначению в соответствии с п. «в» ст. 3 осуществляли республиканские государственные органы управления, обладающие правомочиями в области распоряжения и управления землей. Союз ССР и соответствующие государственные органы управления обязаны были осуществлять контроль только за действиями республиканских государственных органов по отводу земли в пользование.

В советский период развития земельного законодательства различалось два вида государственного управления рациональным использованием и охраной земель: общегосударственное и ведомственное. Первое осуществляли государственные органы общей компетенции (Совет Министров СССР, советы министров союзных, автономных республик, исполнительные комитеты областных, краевых, районных, городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов), а второе - органы отраслевой компетенции. Особое место в системе органов управления землями занимало Министерство сельского хозяйства СССР. Главное управление землепользования и землеустройства, входящее в состав данного Министерства, а также аналогичное главное управление Министерства сельского хозяйства Белорусской ССР, управления (отделы) по землепользованию, землеустройству и охране земель исполкомов областных Советов народных депутатов и группы главных (старших) инженеров-землеустроителей управлений сельского хозяйства исполкомов районных Советов народных депутатов осуществляли в том числе и государственный земельный контроль.

Наряду с общегосударственным управлением рациональным использованием и охраной земель осуществлялось и ведомственное управление. Так, Министерство мелиорации и водного хозяйства СССР управляло землями государственного водного фонда, Государственный комитет СССР по лесному хозяйству - землями государственного лесного фонда и так далее.

В советской юридической литературе предлагалось вывести землеустроительную службу из подчинения Министерства сельского хозяйства СССР и создать специальный орган государственного управления рациональным использованием и охраной земель, который бы выполнял функции по контролю и надзору за правильным и рациональным использованием всех земель, входящих в единый государственный земельный фонд, и прежде всего земель сельскохозяйственного назначения. Это было обусловлено тем, что основными пользователями земель сельскохозяйственного назначения были сельскохозяйственные предприятия системы Министерства сельского хозяйства. В то же время Министерство сельского хозяйства СССР осуществляло государственный контроль за использованием всех земель, в том числе и сельскохозяйственных. В результате указанное Министерство контролировало само себя по вопросам использования и охраны сельскохозяйственных земель, что приводило к ослаблению государственного контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения [б].

Интенсивный характер землепользования и особая роль земли как компонента природной среды требуют осуществления постоянного контроля за ее состоянием и на современном этапе. В условиях рыночной экономики государственный контроль за охраной и использованием земель является одной из важнейших функций органов государственного управления и представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, направленную на выявление, предотвращение, устранение нарушений земельного законодательства, носящую всеобщий и постоянный характер. В нашем государстве осуществление такого контроля урегулировано Кодексом Республики Беларусь о земле 1999 года, а также Законом Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды». Охватывая все категории земель земельного фонда, они распространяются на всех землевладельцев, землепользователей и собственников земель.

Вместе с тем сложившаяся система государственного контроля за охраной и использованием земель, по нашему мнению, требует дальнейшего совершенствования. Функции государственного контроля за использованием и охраной земель возложены на Советы депутатов и землеустроительные органы, органы прокуратуры, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, его органы на местах, органы санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Республики Беларусь, Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь и его органы на местах, Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь. Представляется целесообразным разграничить полномочия контрольных функций в области использования и охраны земель по двум направлениям. Во-первых, между республиканскими и местными органами исполнительной власти, во-вторых, между государственными органами специальной компетенции. Такой подход позволит реализовать принцип «разделения властей» внутри самой контрольной системы.

Закон об охране окружающей среды закрепил правовые основы осуществления государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды. Однако в Кодексе Республики Беларусь о земле такие виды контроля в области использования и охраны земель, как производственный и ведомственный отсутствуют. Анализируемый закон определяет, что порядок осуществления ведомственного контроля в области охраны окружающей среды устанавливается органами государственного управления либо организациями, выполняющими такой контроль в подведомственных им организациях. Однако такой порядок в отношении организаций промышленности, транспорта, связи, энергетики представляется регламентированным не в полной мере.

Анализ существующей в Республике Беларусь системы государственного земельного контроля позволяет говорить о необходимости закрепления норм, предусматривающих защиту правомерных интересов проверяемых лиц.

Таким образом, деятельность государства в настоящее время должна быть направлена прежде всего на принятие мер по предотвращению деградации земель в результате виновных действий субъектов хозяйствования, а также на рациональное использование земель как основы жизнеобеспечения граждан. С этой целью, по нашему мнению, целесообразным является принятие самостоятельного нормативного правового акта о государственном контроле за использованием и охраной земель.

1. Волков, С. Глазами землемера / С.Волков // Сельская жизнь. - 2002. - №32-33.
2. Земельный вопрос: под ред. Е.С. Строева. - М.: Колос, 1999. - С. 202-203.
3. Положение о губернских по крестьянским делам учреждениях // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 7. - М.: Юрид. лит.: 1989. - С. 213.
4. Хауке, О.А. Крестьянское земельное право / О.А.Хауке.
- М.: Правоведение, 1914. - С. 63.
5. О социализации земли: Декрет ВЦИК от 19 февраля 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - №25. - Ст. 346; О лесах: Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. // СУ РСФСР. - 1918. - №42. - С. 522.
6. Крассов, О.И. Государственное управление рациональным использованием и охраной земель в СССР / О.И.Крассов // Правоведение. - 1984. - С. 49-53.

АННОТАЦИЯ

Поступила в редакцию 14.05.2008

Основной целью земельных преобразований в Республике Беларусь является обеспечение охраны и рационального использования земель как важнейшего компонента природной среды. Одним из главных средств достижения этой цели служит государственный контроль за охраной и использованием земель. В статье проводится историко-правовой анализ его становления и развития. Особое внимание уделяется проблемам осуществления государственного контроля на современном этапе, обосновывается практическая важность совершенствования государственного контроля за использованием и охраной земель.

Дмитрий КОЖЕМЯКО,

аспирант кафедры экологического и аграрного права юридического факультета БГУ

Юстиция Беларуси
№6 (июнь) 2008