Место постоянного жительства

[Toto (Admin)]

МЕСТО ПОСТОЯННОГО ЖИТЕЛЬСТВА

Действующее законодательство (в частности, Гражданский кодекс и Жилищный кодекс Республики Беларусь) не содержит терминологического определения понятия «место постоянного жительства». В Гражданском кодексе Республики Беларусь под местом жительства понимается (ст.19) тот населенный пункт, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Кодекс не регулирует детально отношения, связанные с постоянным или временным проживанием гражданина в данном населенном пункте или в данном жилом помещении, и соответственно не дает исчерпывающих определений таким понятиям.

Более детальные определения даны в Положении о регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания (утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 7 сентября 2007 года № 413). «Место жительства» - это местонахождение (адрес) жилого помещения, право владения, распоряжения и (или) пользования которым возникло у гражданина по основаниям, установленным законодательными актами, и в котором он постоянно либо преимущественно проживает. «Место пребывания» - местонахождение (адрес) жилого помещения или помещения для временного проживания, право владения, распоряжения и (или) пользования которым возникло у гражданина по основаниям, установленным законодательными актами. Однако и здесь отсутствует определение «места постоянного проживания».

В то же время и Жилищный кодекс (далее – ЖК), и другие законодательные акты используют такое понятие, как «постоянное место жительства» (заметим, не просто «место жительства», а именно – место постоянного проживания), поскольку это имеет основополагающее значение при регулировании жилищных правоотношений, оказании государственной поддержки для строительства, реконструкции или приобретения жилого помещения (льготные кредиты, одноразовые безвозмездные субсидии, налоговые льготы и иные формы государственной поддержки).

Так, в ст.37 ЖК указывается, что при выезде нанимателя и членов его семьи на постоянное место жительства в другое жилое помещение договор найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда. Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется по месту постоянного проживания в районных, городских, районных в городах, поселковых, сельских исполнительных и распорядительных органах (ст.44). Граждане снимаются с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в случае выезда на постоянное проживание в другой населенный пункт, за исключением случаев, если эти граждане состоят на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий на предприятии, в учреждении, организации (ст.47).

Положением о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда (утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 2005 года № 565) также установлено, что учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, осуществляется местными исполнительными и распорядительными органами по их постоянному месту жительства, а граждан, не имеющих в собственности или в пользовании жилых помещений, – местными исполнительными и распорядительными органами по месту регистрации таких граждан в органах внутренних дел (пункт 7). Семья вправе состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по постоянному месту жительства, а также по месту работы (службы) каждого ее члена (п.9) Право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий со времени принятия на учет сохраняется по постоянному месту жительства – за членами семьи гражданина, проживавшими совместно с ним и состоявшими с ним на учете, в случае смерти этого гражданина, расторжения брака или снятия его с учета при выезде на постоянное проживание в другой населенный пункт, если у них имеются основания состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий (п.37). Указание на постоянное место жительства содержится в пунктах 10, 23, подпунктах 31.2, 34.7 и других указанного Положения.

Такие термины, как «постоянное проживание», «лица (граждане), постоянно проживающие» используются и в Указах от 14 апреля 2000 года № 185 «О предоставлении гражданам льготных кредитов на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений», от 7 февраля 2006 года № 75 «О предоставлении гражданам, постоянно проживающим и работающим в населенных пунктах с численностью населения до 20 тыс. человек, льготных кредитов на капитальный ремонт и реконструкцию жилых помещений, строительство инженерных сетей, возведение хозяйственных помещений и построек», в постановлении Совета Министров от 30 апреля 2002 года № 555 «Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Республики Беларусь одноразовых безвозмездных субсидий на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений и в ряде других нормативных правовых документов.

Как известно, определение места постоянного жительства граждан служит целям обеспечения устойчивости и определенности гражданских правоотношений, а также охраняемых законом прав и интересов их субъектов. Совершение целого ряда действий и их правовой результат связываются с местом жительства лица (признание гражданина безвестно отсутствующим, определение места исполнения обязательства, места открытия наследства и др.).

Например, в Гражданском кодексе БССР существовали нормы (ст.19 и 22) о том, что гражданин в судебном порядке может быть признан безвестно отсутствующим, если в течение одного года в месте его постоянного жительства нет сведений о месте его пребывания (ст.19) или - умершим, если в месте его постоянного жительства нет сведений о месте его пребывания в течение трех лет.

В юридической литературе (см. Г.А.Василевич, Д.Г.Василевич Свобода передвижения. Прописка. Права граждан,- Мн., ИООО «Право и экономика», 2003.; Порядок регистрации населения: отечественный и зарубежный опыт// Материалы международных семинаров. – Мн., ИООО «Право и экономика», 2004.) приводятся сведения об особенностях нормативного закрепления постоянного или основного места жительства в зарубежных странах.

Так, согласно ст.6 Конституции Республики Австрия граждане, которые имеют на территории земли основное место жительства, являются гражданами этой земли (однако законы земли могут предусматривать, что и граждане, которые имеют на территории земли место проживания, не являющееся основным местом жительства, являются гражданами этой земли). Основное место жительства лица находится там, где оно поселилось с явно выраженной целью создать в этом месте основные условия для своей жизни. Если при общем взгляде на профессиональные, экономические и общественные условия жизни лица данная предпосылка фактически соответствует нескольким местам его проживания, то это лицо должно обозначить в качестве основного места жительства то, которое ему наиболее близко.

В Германии, согласно ст.15 Баварского закона о регистрации, местом жительства является закрытое помещение, используемое для проживания или сна. Местом жительства считается также размещение (проживание) на борту корабля Бундесвера. Если у лица имеется несколько мест жительства внутри страны, то одно из них является основным. Основным местом жительства считается преимущественно используемое жилье лица. Основным местом жительства лица, состоящего в браке, которое проживает не длительное время отдельно от своей семьи, считается место жительства семьи. В случаях, вызывающих сомнения, преимущественно используемой квартирой считается та, где существуют основные жизненные отношения лица.

При каждой регистрации (постановке или снятии с учета) лицо обязано сообщать, какие места жительства оно имеет и какое из них является основным. Оно обязано уведомлять регистрирующие органы по основному месту жительства о каждом изменении основного места жительства.

В Швеции основным правилом учета населения является его учет по месту фактического проживания и нахождения имущества.

В США место жительства какого-либо лица – это определенное место нахождения жилья данного лица, в которое, сколь продолжительным ни было бы его отсутствие, данное лицо имеет намерение возвратиться. Если какое-либо лицо проживает в одном месте, а работа у него в другом, местом жительства данного лица считается место, в котором оно проживает.

Какое-либо лицо не получает место жительства в любом месте, в котором оно окажется, без твердого намерения обустроить постоянное жилье в том месте. Место жительства в каком-либо штате считается утраченным, если какое-либо лицо участвует в избирательной компании другого штата лично или по бюллетеню для заочного голосования; при этом оно теряет право избирать и быть избранным в данном штате, пока вновь не будет наделен этим правом согласно правовой норме.

Разработчики первой американской программы по переписи 1790 года, осуществляемой впоследствии один раз каждые 10 лет, обосновали понятие «обычное место жительства» как главный принцип при установлении, по какому месту люди должны регистрироваться в ходе переписи населения. На основе этого понятия проводились и все последующие переписи; в том числе и в 2000 году. «Обычное место жительства» было определено как место, где человек преимущественно живет и ночует.

Установление обычного места жительства не вызывает затруднений для большинства людей. Но, учитывая широкое разнообразие национальных форм проживания, для некоторых категорий людей не имеет явных признаков. Например, не имеющие жилья люди, приезжающие из пригорода работники, уезжающие на зимний период лица, прислуга с проживанием по месту работы, военный персонал, а также мигрирующие рабочие.

Применение понятия обычного места жительства к реальным ситуациям означает, что люди не всегда смогут быть переписаны в тех местах, где они будут находиться в день переписи. Так, люди, временно находящиеся вдали от их обычного места жительства, в день переписи будут зарегистрированы по их обычному месту жительства. Люди, которые имеют более чем одно место проживания в течение недели, месяца или года, будут переписаны в том месте, где они проживают наибольшее количество времени. Люди без обычного места жительства, тем не менее, будут переписаны в том месте, где они окажутся в день переписи.

Представляет интерес и пример ряда стран (Литвы и др.), принявших законы о декларировании места жительства. В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона Литовской Республики от 2 июля 1998 года «О декларировании местожительства» свое место жительства должны декларировать литовские граждане, прибывшие для проживания в Литовской Республике на срок более 183 дней в году, меняющие место жительства в пределах своей страны или выезжающие за ее пределы на срок более шести месяцев.

В Армении постоянным местом жительства считается место, где лицо имеет право проживать и которое оно считает и заявляет своим местом жительства.

Четкое определение термина «место постоянного жительства» имеет важное значение и при нормативном регулировании жилищных правоотношений для граждан, временно отсутствующих в месте постоянного проживания.

Согласно статье 30 Конституции Республики Беларусь граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно. При реализации этого права должно обеспечиваться конституционно гарантированное каждому гражданину одно из важнейших социально-экономических прав — право на жилище (статьи 21, 29, 48) и, в частности, сохранение жилищных прав за временно выбывшими гражданами по месту их постоянного проживания.

Необходимость временного отсутствия граждан в месте постоянного проживания может возникнуть по различным причинам. У одних это связано со спецификой работы (члены экипажей судов, работники геологических, изыскательских партий, экспедиций и другие работники, деятельность которых связана с постоянным передвижением), с командированием или выездом по своей инициативе на работу за границу и так далее. У других выезд может быть связан с необходимостью лечения или ухода за больным родственником, проживающим в другом населенном пункте. Могут иметь место и другие жизненные обстоятельства, при которых потребуется временное отсутствие гражданина в месте постоянного проживания.

Вопросы, связанные с реализацией жилищных и других, связанных с ними прав таких граждан (независимо от продолжительности отсутствия в месте постоянного проживания), как-то: сохранение права пользования жильем или права собственности на него, сохранение права пребывания на квартирном учете или постановки на такой учет, права получения жилого помещения или государственной поддержки для строительства (реконструкции) или приобретения жилого помещения, получения земельного участка (или сохранение выделенного) для индивидуального жилищного строительства, участия в приватизации жилых помещений, разделе, обмене их, в сделках по отчуждению жилья и многие другие довольно часто возникают в правоприменительной практике.

При этом отсутствие терминологического понятия «место постоянного жительства», также может создать сложности в правоприменительной практике. Так, не всегда однозначно понимается положение граждан, не имеющих в постоянном пользовании по договору найма жилого помещения в доме государственного жилищного фонда, и проживающих как "квартиранты" (т.е. на условиях договора поднайма в государственном жилищном фонде или найма в домах частного жилищного фонда) или в общежитии (кроме поселившихся в связи с обучением), или в служебных жилых помещениях в данном населенном пункте. Такие граждане при переезде в другой населенный пункт и, проживая там опять же в качестве "квартирантов" в общежитии или в служебных жилых помещениях, могут, в принципе, считать себя временно выбывшими из того населенного пункта, где они проживали до переезда.

Особый вопрос - соблюдение прав граждан, проживающих в служебных жилых помещениях и общежитиях (когда они являются местом постоянного жительства), в случае их временного отсутствия. Ни в одном из действующих нормативных документов, регламентирующих вопросы предоставления, пользования и выселения из служебных жилых помещений и общежитий, эти права не оговорены.

Как известно, служебные жилые помещения и общежития предоставляются гражданам в связи с характером их трудовых отношений и на время их работы в организации, предоставившей служебное жилое помещение или общежитие. Однако, во время проживания в этих жилых помещениях у граждан (как тех, кому непосредственно были предоставлены жилые помещения, так и членов их семей) может возникнуть необходимость выезда из места постоянного проживания в связи, например, с призывом на военную службу, направлением на учебу, переходом на работу в государственные органы на выборную должность (при этом, в частности, за ними сохраняется право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту работы) и по другим обстоятельствам.

Законодательством предусмотрено, что граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией по определенным основаниям, подлежат выселению из служебных жилых помещений и общежитий со всеми проживающими с ними гражданами без предоставления другого жилого помещения. Ряд категорий граждан (проработавшие на предприятии 10 и более лет, пенсионеры, инвалиды и некоторые другие) не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения и остаются на длительное время проживать с членами своих семей в занимаемых служебных жилых помещениях и помещениях в общежитиях по причине отсутствия других свободных жилых помещений.

Сам по себе факт проживания в служебном жилом помещении и общежитии является основанием для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий по месту жительства и постановки их на квартирный учет в местном исполнительном и распорядительном органе. Сохранится ли за временно выбывшим гражданином из общежития или служебного жилого помещения (когда, например, потребуется его выписка из этого жилого помещения и вообще из данного населенного пункта в связи с заключением трудового контракта в другом населенном пункте на определенный срок или работа будет связана с постоянным передвижением) данное место постоянного жительства и право пользования занимаемым до выезда помещением, право состоять на квартирном учете (независимо от срока отсутствия), право на получение жилого помещения или получения государственной поддержки (субсидии и льготные кредиты и др.) при подходе очереди? Не ясно, поскольку нет конкретных записей на этот счет ни в Жилищном кодексе, ни в Положении о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений государственного жилищного фонда, ни в других нормативных документах.

Не оговорены в нормативных документах и права граждан, проживавших в общежитиях и служебных жилых помещениях, в населенных пунктах, избранных ими для постоянного проживания, в случае расторжения трудового договора с предприятием и временного выезда (с добровольным освобождением занимаемых жилых помещений) в другой населенный пункт как по условиям и характеру выполняемой работы, так и по другим обстоятельствам. Сохраняются ли за ними другие жилищные и связанные с ними права (надо полагать, что право на занимаемое ранее помещение в общежитии или служебное жилое помещение они утратили) по избранному месту постоянного жительства? Какие права у тех, кто выселен в принудительном порядке из указанных жилых помещений и вынужден искать место работы в другом населенном пункте?

Такие же вопросы можно поставить и по отношению к гражданам, проживавшим на условиях договора поднайма жилых помещений, в случае их временного выезда из населенного пункта, избранного местом постоянного проживания. Если они в населенном пункте, где пребывали временно, не получили или не приобрели в постоянное пользование жилое помещение, то при возвращении в населенный пункт, избранный для постоянного проживания, они вправе претендовать на реализацию конституционно гарантированных прав на жилище. Причем период временного отсутствия должен включаться в срок проживания в населенном пункте, избранном для постоянного проживания, при определении очередности на получение в установленном порядке жилого помещения или государственной поддержки (субсидии, льготные кредиты) при строительстве или покупке жилья. За временно отсутствующими поднанимателями и членами их семей должно сохраняться и право пользования жилым помещением (занимаемым на условиях договора поднайма до выезда) в пределах срока действия договора поднайма, а в случае заключения договора поднайма без указания срока - в течение всего времени отсутствия в месте постоянного проживания.

Представляется также, что если временно отсутствующие граждане получили в населенном пункте, куда они выехали, жилые помещения, предназначенные для сезонного и временного проживания, или помещение (место) в общежитии либо служебное жилое помещение, а также если им предоставлено в постоянное пользование жилое помещение, не отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям, то они не могут быть лишены жилищных прав по месту постоянного проживания по мотивам обеспеченности их жильем в другом населенном пункте.

В целях обеспечения конституционных прав граждан на жилище, свободу передвижения и выбор места жительства права временно отсутствующих граждан, проживающих или проживавших в общежитиях, служебных жилых помещениях или в качестве поднанимателей в домах государственного жилищного фонда следовало бы предусмотреть, прежде всего, в соответствующих статьях Жилищного кодекса, регулирующих вопросы предоставления, пользования и выселения из общежитий (статьи 97 и 98), служебных жилых помещений (статьи 91-96), договора поднайма жилого помещения, либо изложить их в изменяемой редакции Кодекса, а также в других подзаконных нормативных актах.

Как уже отмечалось, действующий Жилищный кодекс и разработанные в соответствии с ним подзаконные нормативные акты не содержат специальных норм и механизма реализации прав на сохранение за временно отсутствующими гражданами жилого помещения и соответственно жилищных и иных, связанных с ними, прав в месте постоянного жительства.

При упорядочении нормативного регулирования данного вопроса укреплению гарантий сохранения прав граждан послужило бы и введение специального документа, подтверждающего статус временно отсутствующих граждан (подобно тому, как при бронировании жилых помещений отсутствующим в месте постоянного проживания гражданам выдавалось охранное свидетельство - "броня").

В этой связи необходимо отметить, что еще в 1987 году в республике в целях обеспечения прав граждан, за которыми сохранялись жилые помещения на период их временного отсутствия, делалась попытка разработки Правил сохранения жилых помещений за временно отсутствующими гражданами, которые должны были применяться наряду с Правилами бронирования жилых помещений. Однако такие Правила не были утверждены, а по поручению Правительства Минжилкомхоз подготовил с участием Минюста и направил исполкомам местных Советов депутатов, министерствам и ведомствам соответствующие разъяснения. При этом Минжилкомхозом было установлено, что жилищно-эксплуатационными организациями (предприятиями, учреждениями, организациями, в ведении которых находится жилищный фонд) должны были выдаваться справки, подтверждающие права граждан, за которыми сохраняются жилые помещения. Такие справки должны были выдаваться по первому требованию самого временно выезжающего гражданина, членов его семьи, а также по просьбе заинтересованных в таких сведениях организаций.

Справка о сохранении жилого помещения за временно отсутствующими гражданами может служить одновременно и документом, подтверждающим их место постоянного проживания. Она может использоваться указанными гражданами при реализации ими как своих жилищных, так и иных прав (например, при медицинском обслуживании, вступлении в садоводческие или гаражно-строительные товарищества и кооперативы, при приобретении и регистрации автомобилей и т.д.). При возвращении в место постоянного жительства такая справка может служить основанием для прописки (регистрации) временно отсутствовавшего гражданина.

Таким образом, указанная справка может стать официальным документом, подтверждающим статус временно отсутствующих граждан в месте постоянного жительства. Для этого, очевидно, необходимо, чтобы соответствующие республиканские органы государственного управления разработали и утвердили специальный нормативный документ. Еще лучшим вариантом возможно было бы и восстановление в новой редакции Жилищного кодекса института бронирования жилых помещений с выдачей временно отсутствующим гражданам охранного свидетельства (брони) на сохраняемое за ними жилое помещение.

Очевидно, что поскольку в ряде действующих нормативных документов используется термин «постоянное место жительства», значит надо дать ему на законодательном уровне (например, в Жилищном кодексе) и четкое терминологическое определение, исключающее вариантность в виде места, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Что значит – «преимущественно» проживает? Сколько недель, месяцев в году или лет?

Если это будет признано нецелесообразным, то необходимо оставить один термин – «место жительства», и не использовать в различных нормативных документах термин – «постоянное место жительства».

Четкое нормативное определение постоянного места жительства является весьма важным не только в сфере регулирования жилищных правоотношений, но и для предстоящей в 2009 году переписи населения Республики Беларусь, результаты которой будут использоваться для разработки государственных прогнозов социально-экономического развития страны, текущих расчетов и прогнозирования численности и состава населения, изучения размещения и использования трудовых ресурсов, осуществления научных исследований.

В настоящей публикации не затронут ряд важных аспектов, обусловливающих необходимость обязательного подтверждения статуса временно отсутствующих граждан, их регистрационного учета и имеющих большое значение с точки зрения как гражданского, так и процессуального права. Это - контроль государства за миграцией населения, выражающийся в отслеживании и регулировании перемещения граждан в целях достижения равновесия между количеством трудовых мест, наличием жилищного фонда, возможностью получения образования, социального обеспечения и так далее. Это - и контроль государства за выполнением налоговых, имущественных и иных обязательств физических лиц перед другими физическими и юридическими лицами, и учет граждан с целью осуществления правоохранительной деятельности государства (розыск и установление личности преступников, лиц, скрывающихся от следствия и суда, лиц, потерявших связь с родственниками, осуществление предупредительно-профилактических мероприятий в отношении лиц, склонных к совершению противоправных действий, и т.п.).

В целом же официальное рассмотрение изложенных вопросов и принятие по ним соответствующих решений в виде правовых норм и административных документов способствовало бы не только реализации гарантированных Конституцией Республики Беларусь прав граждан на жилище, свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, но и решению важных государственных задач, связанных с планированием и ведением хозяйственной деятельности, рациональным использованием трудовых ресурсов, обеспечением социальной защищенности населения.

Ольга ЗИНКЕВИЧ.
Недвижимость Белоруссии
10 и 17 декабря 2007